نگاهي به برنامه هاي دبيرخانه استراتژي بين المللي كاهش بلاياي سازمان ملل متحد
سيد محمد ساداتي نژاد
در تازه ترين گزارش منتشره در خصوص بحث بلايا از سوي موسسه ديده بان جهاني در واشنگتن در سال گذشته با عنوان « آن سوي بلايا ايجاد فرصتها براي صلح » آمده است كه از سال 1366 تا 1385 تعداد بلايا در جهان تقريبا دو برابر شده است اين در حالي است كه جمعيت متاثر از بلايا تنها 10 درصد افزايش داشته است . در طول يك دهه گذشته حدود 348 حادثه يعني تقريبا در هر سال يك سانحه در هر روز گزارش شده است . تنها در بحث سيل ميلياردها انسان در طول يك دهه گذشته متاثر شده اند.
توجه به اين واقعيت كه در طول يك دهه گذشته تعداد بلايا دو برابر شده و تقريبا در هر روز يك سانحه جديد اتفاق افتاده است نشان مي دهد كه نه تنها از اهميت بحث مديريت خطر بلايا كاسته نشده بلكه با توجه به رشد روز افزون تعداد بلايا و افزايش تاثيرات تخريبي آنها بر اقتصاد و جامعه اهميت آن نيز افزايش يافته است .
« مديريت بلايا » و « مديريت خطر بلايا »
در ابتدا لازم است تا تفاوت اين دو موضوع يعني مديريت بلايا و مديريت خطر بلايا روشن شود. مديريت بلايا يك مفهوم كلي تر و مديريت خطر بلايا يك مفهوم بخشي و جزئي تر است . به عبارتي مديريت خطر بلايا در ضمن مديريت بلايا به عنوان يك چرخه بزرگتر قرار دارد. مديريت خطر بلايا را مي توان به عنوان بخشي از روند مديريت بلايا در نظر گرفت و ليكن مديريت بلايا مجموعه اي از اقدامات ديگر غير از خطر بلايا را نيز در برمي گيرد.
بحث مديريت بلايا در مطالعات و مطالب آموزشي اوايل دهه 1360 خيلي شايع بود . در اين مطالعات چرخه مديريت بلايا در 5 مرحله ذكر مي شد :
) Prevention (1 ـ پيشگيري
) Mitigation (2 ـ كاهش آثار
) Preparedness (3 ـ آمادگي
) Response (4 ـ پاسخگوئي
) Rehabilitation (5 ـ نوسازي
بنابراين مديريت بلايا مجموعه اي از اقدامات مديريتي شامل مرحله قبل از وقوع سانحه هم زمان وقوع و هم بعد از آن مي شود. در چرخه مديريت بلايا هر بخشي يك رشته جداي تخصصي محسوب مي شود و روش مديريتي يك روش مديريتي از بالا به پايين است به نحوي كه قربانيان بسان افراد بيچاره و نيازمند در نظر گرفته مي شوند و دخالت افراد و نهادهاي خارج از جامعه آسيب ديده براي كمك به جامعه آسيب ديده بيشتر مورد تاكيد قرار مي گيرد.
بحث مديريت خطر بلايا و كاهش آثار بلايا امروزه در ادبيات روز بين المللي بيشتر مورد استفاده قرار مي گيرد اين بحث ارتقا استانداردها در مديريت خطر را نيز در بر مي گيرد. تعريف مديريت خطر بلايا عبارت است از روند سيستماتيك استفاده از تصميمات مديريتي مهارتهاي عملياتي و سازماني و ظرفيتهاي جوامع براي كاهش آثار مخاطرات طبيعي و بلاياي مربوطه محيط زيستي و تكنولوژيكي است . اين مديريت همه گونه اقداماتي شامل اقدامات ساختاري و غير ساختاري براي جلوگيري (پيشگيري ) يا محدود كردن (كاهش آثار و آمادگي ) تاثيرات مخرب مخاطرات را در برمي گيرد.
اين مفهوم تاكيد بيشتري بر اقدامات در مرحله قبل از وقوع سانحه دارد و شامل سه چرخه كاهش آثار پيشگيري و آمادگي مي شود كه با اهداف توسعه پايدار ارتباط پيدا مي كند. برطبق اين روش براي كاهش خطر بلايا بايد در مرحله بعد از وقوع سانحه شامل نيز بحث كاهش ريسك را در نظر داشت . ) recovery ( و بهسازي ) Rehabilitation ( نوسازي ) Response (پاسخگويي
مروري بر برخي مفاهيم كليدي كاهش خطر بلايا :
قبل از پرداختن به رويكرد دبيرخانه استراتژي بين المللي كاهش بلايا در خصوص مديريت خطر بلايا و با توجه به برخي واژه هاي مورد ذكر نظير مخاطره سانحه پيشگيري كاهش آثار و آمادگي لازم است تا توضيحي مختصر در مورد اين واژه ها اشاره كنيم .
: يك واقعه فيزيكي پديده يا اقدام انساني داراي پتانسيل آسيب رساني است كه ممكن است موجب از دست رفتن ) Hazard (ث مخاطره جان انسان مجروح شدن آسيب به دارائي تخريب اقتصادي ـ اجتماعي يا تغييرات محيط زيستي شود.
: شرايطي كه با عناصر يا مراحل فيزيكي اقتصادي و اجتماعي و محيط زيستي تعيين مي شود و) Vulnerability (ث آسيب پذيري استعداد يك جامعه را در برابر تاثيرات مخاطرات افزايش مي دهد.
: آشفتگي جدي كاركرد يك جامعه و ايجاد آسيبهاي جدي انساني اقتصادي اجتماعي و محيط زيستي است كه ) Disaster (ث سانحه وراي توانايي جمعيت آسيب ديده براي پاسخگويي براساس منابع موجودشان است .
: اقدامات به منظور جلوگيري از آثار مخرب خطرات و كاهش بلاياي مربوطه بيولوژيكي محيط زيستي و) Prevention (ث پيشگيري تكنولوژيكي
: فعاليت ها و اقداماتي كه قبل از وقوع يك سانحه به منظور پاسخگوئي موثر به اثرات مخاطرات شامل ) Preparedness (ث آمادگي هشدار دهي اوليه موثر و بموقع و تخليه موقت ساكنين از مناطق مورد تهديد صورت مي گيرد.
: اقدامات ساختاري و غير ساختاري براي محدود كردن اثرات مخرب مخاطرات طبيعي مخاطرات ) Mitigation (ث كاهش آثار تكنولوژيكي و تغييرات محيط زيستي
رويكرد استراتژي بين المللي كاهش بلاياي سازمان ملل متحد
نيز بر كاهش خطر بلايا و مديريت خطر بلايا با استفاده ) ISDR (تمركز كار استراتژيكي بين المللي كاهش بلاياي سازمان ملل متحد از ابزار پيشگيري كاهش آثار و آمادگي براي بلايا است . اگر سانحه را به سه بخش قبل از وقوع زمان وقوع و بعد از وقوع تقسيم مسئوليت قبل از وقوع سانحه و تمركز بر اقدامات پيشگيرانه و كاهش خطر را برعهده دارد . مديريت خطر بلايا يا سانحه و ISDR كنيم كاهش ريسك و برجسته كردن آن در برنامه هاي توسعه مهمترين مرحله كم هزينه ترين و پربازده ترين مرحله است . از جمله اقداماتي كه در بخش مديريت خطر بلا مي تواند صورت پذيرد عبارت است از :
شناسائي خطرها تحليل خطرها ارزيابي مخاطره آسيب پذيري ارزيابي ظرفيت ها تهيه نقشه مربوط به مخاطرات ارزيابي خطرات نظارت بر خطرات هشداردهي اوليه كاهش عناصر تعيين كننده خطر و ارتقا استاندارها در مديريت خطر
مجمع عمومي سازمان ملل متحد در چهاردهمين نشست خود در سال 1368 طي قطعنامه 44 236 تصويب كرد تا دهه 90 بعنوان نام بگيرد . در پايان اين دهه طي قطعنامه ديگري از مجمع عمومي به شماره 219 54 ) IDNDR (دهه بين المللي كاهش بلايا طبيعي در سال 1378 استراتژي بين المللي كاهش بلاياي سازمان ملل تصويب و آن را جايگزين دهه بين المللي كاهش بلايا طبيعي اعلام نمود . در همان قطعنامه مجمع عمومي پيشنهاد دبيركل وقت سازمان ملل را مبني بر ايجاد يك دبيرخانه استراتژي بين المللي كاهش بلايا و همچنين يك ستاد هماهنگي بين آژانسي تصويب كرد . اين دبيرخانه و ستاد فعاليت خود را از اول ژانويه سال 2000 در ژنو شروع كرد . در قطعنامه شماره 199 63 اكوسوك اهداف دبيرخانه استراتژي بين المللي كاهش بلايا بدين صورت بيان شده است .
1 ـ قادر ساختن جوامع به برگشت پذيري در برابر تاثيرات مخاطرات طبيعي محيط زيستي و تكنولوژيكي و در نتيجه كاهش ريسك هايي كه منجر به آسيب پذيري هاي اجتماعي و اقتصادي در جوامع مدرن مي گردد.
2 ـ رهسپار شدن از مرحله حمايت در برابر مخاطرات به مرحله مديريت خطر مخاطرات با برجسته نمودن استراتژي هاي پيشگيري در واقع بيانگر يك جهش مفهومي عمده در طول دهه بين المللي كاهش بلاياي طبيعي از ISDR از ريسك در اقدامات توسعه پايدار تاكيد سنتي بر پاسخگوئي بلايا به سوي كاهش بلايا بود. اين رويكرد معرف آن است كه مخاطرات طبيعي به خودي خود لزوما به سانحه تبديل نمي شوند. بلكه بلايا ناشي از تاثيرات مخاطرات طبيعي بر آسيب پذيري هاي سيستم اجتماعي هستند. بعبارتي از بلايا ميتوان با اقدامات هوشمندانه بشر در جهت كاهش آسيب پذيري ها پيشگيري كرد.
كنفرانس هاي جهاني است كه هر ده سال يكبار در سطح بين المللي برگزار مي گردد . اولين ISDR يكي از مولفه هاي اصلي سيستم كنفرانس جهاني كاهش بلايا (كنفرانس يوكوهاما) در سال 1373 به منظور بازنگري اقدامات در اواسط دهه بين المللي كاهش بلايا طبيعي برگزار شد. طي اين كنفرانس كه در يوكوهاماي ژاپن برگزار شد استراتژي يوكوهاما براي جهاني امن تر با عنوان دستورالعمل هايي براي پيشگيري از بلايا طبيعي آمادگي و كاهش آثار و يك برنامه اقدام تهيه شد.
دومين كنفرانس جهاني كاهش بلايا (كنفرانس كوبه ) در سال 1384 در كوبه ژاپن 10 سال بعد كنفرانس يوكوهاما برگزار شد . در روند مقدماتي اين كنفرانس كه در طول سال 1383 در ژنو برگزار شد و نگارنده مقاله خود بعنوان نماينده وقت جمهوري اسلامي ايران در جلسات مربوطه حضور داشت استراتژي يوكوهاما مورد بازنگري قرار گرفت و در اين بازنگري چالشهاي عمده پيش رو در تضمين اقدام سيستماتيك براي پرداختن به موضوع خطر بلايا در چارچوب توسعه پايدار و برگشت پذيري جوامع از طريق ارتقاي ظرفيت هاي محلي و ملي براي مديريت و كاهش خطر روشن گرديد . در پايان اين كنفرانس چارچوب كاري هيوگو براي اقدام از سال 1384 تا 1394 تدوين شد.
در اين برنامه كاري ده ساله 5 اولويت براي اقدام طي يك دوره ده ساله در نظر گرفته شده است و از سازمانها و كشورها درخواست شده تا اين 5 اولويت را پيگيري نمايند . اين اولويت ها به ترتيب عبارتند از :
1 ـ تضمين اينكه كاهش خطر بلايا يك اولويت ملي و محلي با مباني سازماني قوي براي اجرا مي باشد .
2 ـ تعيين ارزيابي و نظارت بر خطرات احتمالي بلايا و ارتقا سيستم هشداردهي اوليه
3 ـ استفاده از دانش نوآوري و آموزش براي ايجاد يك فرهنگ ايمني و برگشت پذيري در همه سطوح
4 ـ كاهش عناصر اساسي ريسك
5 ـ تقويت آمادگي براي بلايا به منظور پاسخگوئي موثر در همه سطوح
مجامع جهاني منطقه اي و ملي در خصوص كاهش خطر بلايا
در سطح بين المللي ايجاد مجمع جهاني كاهش خطر بلايا است . اين مجمع در نتيجه ISDR يكي از تحولات جديد سيستم و گروه ISDR و به منظور تقويت اين سيستم ايجاد شد . اين تغيير در قالب طرحي توسط دبيرخانه ISDR تغييرات جديد در سيستم مرجعي كه به همين منظور ايجاد شده بود تهيه و در مجمع عمومي سازمان ملل به تصويب رسيد. اولين نشست اين مجمع در سال گذشته در ژنو برگزار شد . در اين نشست كه نگارنده مقاله نيز شركت داشت حدود 1500 نفر شركت كردند . بيش از 30 مقاله عالي رتبه از كشورها شركت كرده بودند. در اين نشست كشورها سازمانها و انديشمندان در خصوص بحث كاهش بلايا تبادل نظر و سياست هايي را جهت پيگيري دوسالانه تعيين ميكنند . اين مجمع كه در واقع جايگزين ستاد بين آژانس كاهش بلايا ISDR براي دبيرخانه هر دوسال يكبار تشكيل جلسه مي دهد . جداي از دولتها آژانس هاي سازمان ملل سازمان هاي منطقه اي كارشناسان و) IATF (است سازمان هاي غيردولتي هم در آن حضور دارند. اين نشست فرصت مناسبي نيز هست تا هيئت هاي شركت كننده با همديگر و با مسئولين سازمان ملل ملاقات و در زمينه اقدامات مربوط به كاهش خطر تبادل نظر كنند.
در تغييرات جديد علاوه بر مجمع جهاني قرار است در هر قاره يك مجمع منطقه اي يا چندين مجمع ايجاد شود تا زمينه اي براي تبادل تجربيات و دانش بين كشورها و سازمان هاي ذيربط منطقه اي در خصوص كاهش خطر بلايا باشد. كشورهاي قاره آسيا و اقيانوسيه در جريان دومين كنفرانس وزارتي كشورهاي اين قاره كه در سال گذشته در دهلي نو برگزار شد تصميم گرفتند تا اين كنفرانس وزارتي مجمع منطقه اي قاره آسيا و اقيانوسيه باشد و هر دو سال يكبار تشكيل جلسه دهد سومين كنفرانس وزراي كشورهاي قاره آسيا و اقيانوسيه در سال آينده در مالزي برگزار خواهد شد. هيئت ايراني شركت كننده در اين نشست پيشنهاد نمود تا چهارمين نشست وزراي آسيا در سال 1389 در ايران برگزار گردد .
ايجاد مجامع ملي كاهش خطر احتمالي بلايا در همه كشورها
براساس برنامه كاري هيوگو كه در سال 1384 در كوبه ژاپن به تصويب رسيد از كشورها خواسته شد تا مجمع ملي را در زمينه هماهنگي پيرامون كاهش خطر بلايا در كشورهاي خود ايجاد نمايند . در حال حاضر در كل دنيا نزديك به 40 كشور مجمع ملي خود را تاسيس كرده اند و در قاره آسيا تنها 5 كشور مجمع ملي دارند . جمهوري اسلامي ايران جز كشورهاي پيشرو در اين زمينه بود و در ادامه كميته ملي كاهش بلايا در دهه 90 اولين كشور بود كه در قاره آسيا بلافاصله بعد از كنفرانس كوبه ايجاد مجمع ملي كاهش خطر بلايا در رساند . اين مجامع جهاني منطقه اي و ملي در سيستم جديد به صورت يك شبكه كار مي كنند . در ISDR ايران را به اطلاع دبيرخانه صورت تكميل شدن اين روند تحول عظيمي در كاهش خطر بلايا در سطح جهاني منطقه اي و ملي بوجود خواهد آمد. در سيستم علاوه بر نهادهاي فوق يكسري مجامع علمي نيز در زمينه كاهش خطر بلايا ايجاد شده اند كه در واقع از لحاظ فني و ISDR جديد ايجاد شده است . بعنوان يك نمونه ISDR كمك ميكنند . تاكنون قريب به 11 مجمع علمي در سيستم ISDR علمي به سيستم مي توان به مجمع تعيين خطرات جهاني اشاره كرد.