سازمان هاي بين المللي ابزار تامين منافع قدرت ها
اشاره :
چرا دولت هاي قدرتمند سياست هاي خارجي آميخته با كاربرد زور را از مجاري سازمان هاي بين المللي به اجرا مي گذارند سازمان هاي بين المللي از جنگ جهاني دوم به اين سو نقشي شاخص هر چند نامتقارن را در مديريت جهاني ايفا كرده اند. حتي در محيط جنگ سرد ايالات متحده براي اشغال كره به سازمان ملل متحد و براي اقدام عليه كوبا جمهوري دومينيكن پاناما و گرانادا به سازمان هاي منطقه اي همچون سازمان دولت هاي آمريكايي و سازمان دولت هاي شرق كارائيب روي آورد. پس از جنگ سرد نيز دولت هاي قدرتمند به شكل فزاينده اي در هنگام بروز مشكل به سازمان هاي بين المللي متوسل مي شوند.
طي دوره زماني ميان 1990 و 2004 (1379 و 1383 ) بيش از دويست قطعنامه در قالب فصل هفتم منشور ملل متحد صادر شده است در حالي كه اين ميزان در طول جنگ سرد تنها هفت مورد بود. همان طوركه يكي از پژوهشگران در زمينه سازمان ملل متحد اظهار مي كند : « مهم ترين تحول در تصميم گيري شوراي امنيت از دهه 1990 (1379 ) بدين سو اختيار آن براي مشروع سازي كاربرد زور است » .
نگارنده در اين مقاله با ارائه مجموعه اي از سازوكارهاي علي ـ معلولي سعي مي كند به توصيف اين مطلب بپردازد كه چرا تاييد سازمان هاي بين المللي حمايت سياسي بين المللي را افزايش مي دهد. همچنين در پاسخ به اين سئوال كه چرا دولت ها شوراي امنيت را به عنوان نخستين نهاد مشروعيت بخش به كار برد زور مي شناسد دليلي مبتني بر انتقال اطلاعات ارائه مي نمايد.
قدرت نهادها و كارگزاران اطلاعات
سال هاست كه بررسي و مطالعه كم تري در خصوص ارتباط و پيوند ميان نهادها و قدرت توسط نظريه پردازان روابط بين الملل صورت گرفته است . « ايكنبري » اظهار مي كند دولت هاي قدرتمند مي توانند به منظور نمايش محدوديت هاي استراتژيك نهادهايي را به وجود آورند. « ليك » به تبيين اين سئوال مي پردازد كه چرا گاهي اوقات دولت ها ضمن تمايل به همكاري بيش تر به سوي ايجاد روابط امنيتي « سلسله مراتبي » به عنوان حفاظي در برابر فرصت طلبي روي مي آورند. اما اين سئوال مطرح است چرا دولت ها در حالي كه مي توانند سياست هاي خود را در قالب سياست خارجي كشورهاي خود پياده كنند به سازمان هاي بين المللي روي مي آورند و سياست هاي خود را از طريق آن ها اعمال مي كنند در پاسخ بايد گفت كه نقش نهادها در زمينه انتقال اطلاعات از توانايي آنها براي حل نمودن مشكلات مربوط به تعهد مهم تر است . هر چند محدوديت هاي هزينه ساز كه از سوي نهادها تحميل مي شوند از نظر نگارنده مهم هستند ولي اين محدوديت ها به انتقال اطلاعات كمك مي كنند. در شرايط خاص سازمان هاي بين المللي مي توانند دو دسته از اطلاعات : « اطلاعات راجع به مقاصد » و « اطلاعات راجع به سياست ها » را فراهم آورند و بدين ترتيب دولت ها هم هنگامي كه مي دانند اين اطلاعات ارزشمند هستند تشويق مي شوند بر اين اطلاعات تكيه كنند.
اما آنچه به عرصه بين المللي مرتبط است نظريه هاي انتقال اطلاعات در سازمان هاي تقنيني است كه به طور گسترده اي در چارچوب كنگره ايالات متحده تطور يافته است . در اينجا مي توان كميته هاي كنگره را كه شامل مجموعه اي فرعي از نمايندگان كنگره هستند به كميته هاي سازمان هاي بين المللي تشبيه كرد كه در آنها مجموعه اي از كشورهاي عضو نظام بين الملل و نه تمام آنها عضويت دارند. نظريه هاي مربوط به انتقال اطلاعات نشان مي دهند كه كميته ها به فراهم آوردن اطلاعات براي قانونگذاري در خصوص سياست هاي مختلف و نتايج آن مساعدت مي كنند. در اين ميان مهم ترين جنبه مربوط به طراحي كميته ها به تركيب آنها از نظر اولويت هاي پيش روي اعضا باز مي گردد بدين ترتيب اين موضوع مشخص خواهد كرد پيام هاي منبعث شده از كميته ها تا چه ميزان اطلاعات مناسب را در اختيار فرايند قانونگذاري مي گذارد. به طور مشخص كميته هايي كه شامل طيف نامتجانسي از اعضا هستند نسبت به كميته هاي داراي نمايندگان متجانس از قدرت انتقال اطلاعات بهتري برخوردار هستند.
سازمان هاي بين المللي يا كارگزاران اطلاعاتي
دولت هاي اعمال كننده زور با مشكل چگونگي تقليل دادن هزينه هاي سياسي بين المللي كه ممكن است از سوي دولت هاي ثانوي اعمال شود مواجه هستند. هنگامي كه اعمال زور به صورت يك جانبه انجام مي شود اين هزينه ها به طور بالقوه بالا مي باشند. حتي دولت هاي ضعيف تر نيز مي توانند در مخالفت با اين سياست ها هزينه هايي را بر دولت هاي قدرتمند تحميل كنند.
سازمان هاي رسمي بين المللي به دليل استقلال خود نقش بيطرفانه و منحصر بفردي را در امور بين المللي ايفا مي كنند.
اين بي طرفي سازمان هاي بين المللي است كه به آنها اين امكان را مي دهد كه به عنوان كارگزاران اطلاعاتي در جامعه بين الملل عمل كنند. اين سازمان ها داراي اعضاي مختلفي هستند و دولت ها نمي توانند به تنهايي به اعمال كنترل بر آنها بپردازند. اين سازمان ها به عنوان ايجاد كننده اطلاعات از دو مزيت بهره مندند : نخست اينكه سازمان هاي بين المللي مي توانند تا محدوديت هايي را بر يك دولت اعمال كننده زور وارد كنند دوم آنكه سازمان هاي بين المللي به عنوان نمايندگان جامعه بين المللي مي توانند اطلاعاتي را در خصوص پيامد سياست هاي دولت ايجاد نمايند. اين گونه اطلاعات براي دولت هاي ثالث و كمك به آنها در خصوص نحوه تصميم گيري براي واكنش مناسب به دولت هاي اعمال كننده زور از اهميت ويژه اي برخوردار است .
نظريه هاي مربوط به انتقال اطلاعات در سازمان هاي تقنيني همچنين به ما كمك مي كند بفهميم چرا شوراي امنيت نقشي ويژه را در زمينه كاربرد زور ايفا مي كند. در زمينه مسائل امنيتي شوراي امنيت به بهترين شكل با اين ويژگي ها مطابقت مي كند . تاييد شوراي امنيت با 15 عضو از مناطق مختلف و با اولويت هاي متفاوت مستلزم 9 راي مثبت و عدم صدور راي وتو از سوي دولت هاي داراي اين حق است .
در نتيجه هدايت اعمال زور از طريق شوراي امنيت به رغم اينكه مي تواند محدوديت هاي پرهزينه اي را ايجاد نمايد اما در عين حال مي تواند اطلاعات با كيفيتي را درباره مقاصد و پيامدهاي سياست ها توليد نمايد. بنابراين هنگامي كه دولت هاي قدرتمند از طريق سازمان هاي بين المللي اقدام مي نمايند اين كار را به دلايل استراتژيك و به منظور تقليل هزينه هاي سياسي بين المللي اعمال زور انجام مي دهند.
مسيرهاي انتقال اطلاعات
دولت هاي قدرتمند مسير دشواري را براي اطمينان بخشيدن به ديگران در اين خصوص كه اهداف آنها محدود و غيرتهديدآميز هستند در پيش دارند. تصميم همكاري با سازمان هاي بين المللي بي طرف به عنوان يك سيگنال اطلاع رساني عمل مي كند چرا كه هزينه هايي را بر دولت اعمال كننده زور تحميل مي كند كه ممكن است آمادگي پرداخت آن را نداشته باشد. در اين زمينه حداقل به چهار هزينه مي توان اشاره كرد : هزينه هاي مربوط به آزادي عمل ـ هزينه هاي مربوط به سازماندهي ـ هزينه هاي مربوط به تاخير ـ هزينه هاي امنيتي . در نهايت به دو فرضيه مي توان دست يافت كه عبارتند از :
فرضيه 1 ـ به جريان انداختن كاربرد زور از طريق سازمان بين المللي پيامي را درباره مقاصد موجود به رهبران دولت هاي ثالث ارسال مي كند و در نتيجه احتمال حمايت بين المللي را افزايش مي دهد.
فرضيه 2 ـ تاييد سازمان بين المللي به افكار عمومي داخلي و خارجي اطلاع مي دهد كه سياست هاي همراه با اعمال زور از نتايج مطلوب برخوردار است در نتيجه احتمال حمايت بين المللي از طريق تقليل مخالفت داخلي را افزايش مي دهد.
آنچه در اينجا به عنوان شاهد موضوع ارائه مي شود اقدام ايالات متحده از طريق سازمان ملل متحد براي اعمال فشار بر عراق پس از اشغال كويت در سال 1990 (1379 ) و در نهايت اخراج عراق از كويت است . در اين فرآيند تنها پس از صدور 12 قطعنامه بود كه بر لزوم توسل به زور براساس قطعنامه 678 اشاره شد. بسياري از ناظران معتقدند ايالات متحده با چرخش به سوي شوراي امنيت موفق شد مشروعيت و حمايت جمعي را براي اقدام خود كسب نمايد.
جنگ خليج فارس از نظر نظامي بسيار سنگين و پرهزينه بود با اين حال اقدام آمريكا در توسل به شوراي امنيت سبب شد 40 كشور به دليل تاييد مشروعيت حمله نظامي عليه عراق به ائتلاف تشكيل شده كمك نظامي تجهيزاتي و مالي كنند و بدين ترتيب تاييد شوراي امنيت به عنوان يك متغير تعيين كننده در زمينه نوع واكنش ها به سياست شوراي امنيت عمل كرد.
ارسال اطلاعات به دولت ها
هنگامي كه ايالات متحده در جريان جنگ خليج فارس در پي حمله عليه عراق و حتي احتمالا بركناري صدام برآمد رهبران كشورهاي اروپا منطقه و ساير كشورهاي جهان تمايل چنداني به اين امر نداشتند اما همان طور كه در فرضيه (1 )عنوان شد ايالات متحده با هدايت كاربرد زور از طريق شوراي امنيت هزينه هايي را متقبل شد كه به ارسال سيگنال و پيام درخصوص اهداف محدود اين كشور به رهبران جهان مساعدت كرد. با اين حال دولتمردان آمريكا براي تحقق اين امر هزينه هاي مربوط به زمان و فرآيند را تحمل كردند چرا كه اقدام سازمان ملل متحد مستلزم صدور قطعنامه هاي اوليه و اعمال تحريم هاي مختلف و در نهايت صدور مجوز اقدام نظامي بود و اين امر از زمان اشغال كويت تا صدور قطعنامه 678 چهارماه اقدام نظامي آمريكا را به تاخير انداخت . اما در نهايت از نظر سياسي بسيار مثمرثمر بود و رهبران در خصوص لزوم اقدام نظامي و حمايت از اقدام ايالات متحده قانع ساخت .
ارسال اطلاعات به افكار عمومي
از هنگامي كه نيروهاي آمريكايي ورود خود به عربستان سعودي را آغاز كردند رهبران كشورها در سراسر جامعه بين المللي با اين سئوال مواجه شدند كه آيا از اشغال نظامي به رهبري آمريكا حمايت كنند يا خير حكومت هاي بالقوه حامي ائتلاف مي دانستند تاييد يك سازمان بين المللي مي تواند به آنها در زمينه حمايت از آمريكا در مقابل مخاطبان داخلي كمك نمايد . همان طور كه فرضيه (2 ) اشاره مي كند تاييد سازمان هاي بين المللي مي تواند در انتقال اطلاعات كمك كند و سبب شود افكار عمومي داخلي كشورها در صورت تاييد سازمان هاي بين المللي به دليل مزاياي جمعي بين المللي از حكومت خود در زمينه مساعدت به ائتلاف حمايت كنند.
بنابراين حتي حكومت هاي عرب و مسلمان منطقه همچون مصر و تركيه از اقدام آمريكا براي جلب نظر موافق شوراي امنيت حمايت كردند. در ساير كشورها هم به همين ترتيب تاييد شوراي امنيت سبب شد تا افكار عمومي با تصميم حكومت هاي خود براي حمايت از ائتلاف مخالفت كنند. ادعاي فرضيه (2 ) هنگامي كه ثابت مي شود كه ببينيم براساس نظرسنجي هاي موسسه گالوپ در اروپا در حالي كه در جنگ اول خليج فارس 70 درصد از شهروندان اروپاي غربي از مداخله نظامي عليه عراق حمايت كرده بودند در 2003 (1382 ) تنها 19 درصد با اقدام نظامي آمريكا عليه عراق ـ بدون تاييد سازمان ملل متحد ـ موافق بودند. بنابراين تاييد شوراي امنيت متغير اصلي در كسب حمايت افكار عمومي به شمار مي رود.
اطلاع رساني در مقابل مشروعيت
در واكنش به اين مطلب كه چرا شوراي امنيت سازمان ملل متحد در ميان ساير سازمان هاي بين المللي از بيش ترين تاثيرگذاري و در نتيجه تبعيت پذيري از سوي ساير بازيگران برخوردار است دو فرض را مي توان مطرح كرد : نخست اينكه اين تاثيرگذاري به دليل مشروعيت بالاي اين نهاد بين المللي است و دوم آنكه اين تاثيرگذاري به دليل توانايي اين نهاد در اطلاع رساني است .
در پاسخ به اين موضوع بايد اشاره كرد كه به دليل ساختار داخلي فرآيند تصميم گيري در شوراي امنيت اين شورا با نقصان هاي تصميم گيري دموكراتيك مواجه است بنابراين مشروعيت آن مورد سئوال است . علاوه بر آن پيروي رهبران كشورها از شوراي امنيت به دليل مشروعيت آن نيست بلكه حمايت شوراي امنيت از يك اقدام اين پيام را به آنها ارسال مي كند كه همراهي با تصميم شوراي امنيت براي آنها سودمند است .
و در آخر ضمن اشاره به رفتار افكار عمومي مي توان نتيجه گرفت در وهله اول اين مشروعيت شوراي امنيت نيست كه به اقدامات آن مشروعيت مي بخشد و تاثيرگذاري آن را افزايش مي دهد بلكه توانايي آن در انتقال اطلاعات و ارسال پيام به رهبران و افكار عمومي جهاني است كه اين نفوذ را به آن مي دهد.
هنگامي كه دولت هاي قدرتمند از طريق سازمان هاي بين المللي اقدام مي نمايند اين كار را به دلايل استراتژيك و به منظور تقليل هزينه هاي سياسي بين المللي اعمال زور انجام مي دهند
به جريان انداختن كاربرد زور از طريق سازمان بين المللي پيامي را درباره مقاصد موجود به رهبران دولت هاي ثالث ارسال مي كند و در نتيجه احتمال حمايت بين المللي را افزايش مي دهد
جنگ خليج فارس از نظر نظامي بسيار سنگين و پرهزينه بود با اين حال اقدام آمريكا در توسل به شوراي امنيت سبب شد 40 كشور به دليل تاييد مشروعيت حمله نظامي عليه عراق به ائتلاف تشكيل شده كمك نظامي تجهيزاتي و مالي كنند
