اشاره :
مطلب زير ضمن بررسي قانون اساسي عراق و بحث فدراليسم , انواع
فدراليسم در كشورهاي مختلف را مورد اشاره قرار داده و در پايان پيرامون
مشكلات فدراليسم در عراق , بحث كرده است .
بخش اول قانون اساسي عراق مربوط به تشريح و تبيين اصول اساسي
آن است و ماده يك اين بخش اين گونه آغازمي شود : جمهوري عراق كشوري
مستقل و داراي حاكميت است كه نظام حكومتي آن جمهوري پارلماني
دموكراتيك و فدرال است .
آغاز سطور اوليه قانون اساسي عراق با تاكيد بر سيستم فدرال اداره
كشور به خوبي از اهميت فدراليسم اداري عراق پرده برمي دارد. طرفداران
اجراي اين سيستم در عراق كه نتيجه تلاش آن ها در سطور آغازين بخش اول
قانون اساسي مشهود است به چند دليل بر ضرورت اجراي فدراليسم در
عراق تاكيد دارند : نخست آن كه از ديدگاه آنان فدراليسم شيوه اي است كه در
كشورهاي بزرگ و توسعه يافته جهان « جواب » داده است و ديگر آن كه
انتخاب و اجراي فدراليسم براي نظام اداري هر كشور ضمن آن كه به تقويت
دموكراسي ياري مي رساند به رفاه امنيت و توزيع عادلانه ثروت و قدرت نيز
منجر خواهد شد. براي پرداختن به صحت و سقم اين ادعا شايد بهتر باشد
كه در آغاز تعريفي از فدراليسم را ارائه دهيم .
در تعريف اشكال دولت ـ كشور در مورد فدراليسم اين گونه آمده است :
در صورتي كه چند كشور يا قوميت مستقل و حاكم تصميم بگيرند (بنابه
ملاحظاتي ) سرنوشت سياسي , اجتماعي اقتصادي و نظامي خود را به هم
پيوند دهند و با كمك يكديگر قدرت بزرگ تر و فراگيرتري به وجود آورده و
جايگاه شايسته تري در خانواده بين المللي براي خود كسب كنند , گام اساسي
براي ايجاد كشوري فدرال برداشته شده است و خلاصه اين كه فدراليسم
يعني گرايش جماعات متمايز انساني به سوي يكديگر , اين بدان معناست كه
در نظام فدرال دو گرايش متضاد با هم آشتي داده مي شوند , نخست علاقه
دولت هاي مستقل به حفظ خودمختاري و شخصيت حقوقي و دوم , كشش به
سوي تشكيل قدرتي جديد كه در برگيرنده كليه جماعات عضو باشد.
ذكر سه نكته در مورد كشورهايي كه براساس سيستم فدرال اداره
مي شوند : ضروري است :
.1 حقوق حاكم بر روابط دول عضو از زمره حقوق اساسي است (داخلي ) نه
حقوق بين المللي و مشخص كننده حدود و چگونگي اين روابط قانون اساسي
فدرال است .
.2 قانون اساسي معمولا صلاحيت هاي بين المللي را در انحصار دولت
مركزي قرار مي دهد و دولت هاي عضو را مشمول حقوق داخلي مي كند.
.3 دولت هاي عضو با هم برابرند و معمولا بزرگي و كوچكي وسعت يا زياد و
كم بودن جمعيت آن ها ملاك قدرت قرار نمي گيرد , هرچند كه در اين مورد
استثنائاتي هم ديده مي شود.
.4 قوه قضائيه در كشورهاي فدرال از اهميت بالايي برخوردار است زيرا
علاوه بر وظايف مرسوم قضايي بايد به دعاوي و تعارض هاي ناشي از
اختلافات دول عضو با يكديگر يا دولت مركزي رسيدگي كند. آنچه در
فدراليسم و ويژگي هاي اين روش گفته شد كم و بيش در همه كشورهايي كه با
اين سيستم اداره مي شوند مدنظر قرارگرفته است و اختلافاتي نيز كه در
شيوه اجراي آن ديده مي شود , بيشتر ناشي از تفاوت در پيشينه تاريخي و
روند شكل گيري آن در كشورهاي مختلف است . براي نمونه هم زمان با
افزايش قدرت دولت هاي مركزي در قرن بيستم , فدراليسم با مفاهيمي چون
ضرورت دفاع از حقوق اقليت هاي نژادي و مذهبي در برابر افزايش قدرت
دولت مركزي گره مي خورد و به همين دليل فدراليسم به عنوان راهكاري
براي تحقق اين هدف معرفي مي گرديد.
هم اكنون 25 كشور جهان براساس سيستم فدرال اداره مي شوند كه در
ميان آن ها كشورهاي توسعه يافته اي چون ايالات متحده آمريكا , آلمان ,
بلژيك , سوئيس , هند و روسيه و نيز كشورهاي درحال توسعه اي چون
اتيوپي , مكزيك , سودان و مالزي به چشم مي خورند. در حوزه خليج فارس
نيز امارات , تاكنون نتنها كشوري بوده است كه بر اين اساس اداره مي شده
است .
با فرض قبول فدراليسم به عنوان راهكاري مناسب براي اداره عراق چند
قوميتي و استبدادزاده , اين سئوال به وجود مي آيد كه فدراليسم پيشنهادي
به اين كشور ـ كه در قانون اساسي عراق بدان تصريح شده است ـ تا چه حد
به نمونه هاي آمريكايي , سوئيسي و بلژيكي آن كه اتفاقا به عنوان الگوي موفق
اين سيستم معرفي مي شوند , شباهت دارد.
اولين فدراليسم
اگرچه در طول تاريخ نمونه هاي فراواني از فدراليسم را مي توان يافت .
ليكن اين سيستم به معناي امروزي آن (براي اولين بار در خلال تاسيس
ايالات متحده تجربه شد . در چهارم ژوئيه سال 1376 ايالات آمريكا) كه
عليه بريتانياي كبير به پا خاسته بودند « اعلاميه استقلال » خود را صادر
كردند و هم زمان با تغيير شكل خود از مستعمره به « دولت » , ميان خود قدرت
مشتركي را پي ريزي كردند. اين قدرت مشترك به وسيله معاهده اي تحت
عنوان « اصول اتحاد » در سال 1781 (224 سال قبل ) رسميت پيدا كرد . پس
از پايان جنگ استقلال طلبانه و پيروزي هاي اين كنفدراسيون در برابر
بريتانيا , در روابط ميان اين دول متفق مشكلات فراواني پيش آمد به ويژه آن
كه كنگره به دليل فقدان صلاحيت هاي لازم نمي توانست مسايل مختلف را با
قاطعيت حل وفصل كند , بنابراين ايجاد يك قدرت مركزي نيرومند لازم به
نظر مي رسيد ولي ايالات نو استقلال از هراس اين كه مبادا استقلال جديد
خود را از دست بدهند از تشكيل چنين قدرتي هراس داشتند تا آن كه
سرانجام با تلاش « جرج واشنگتن » قهرمان استقلال آمريكا , در سال 1787
(117 سال قبل ) كنفرانسي در فيلادلفيا تشكيل شد و در 7 سپتامبر قانون
اساسي فدرال آمريكا را به تصويب رساند و كنفدراسيون ايالات آمريكاي
شمالي كه فقط شش سال دوام داشت به صورت « كشور فدرال ايالات متحده
آمريكا » تغيير شكل داد. كمي بعد درگيري ميان مناطق شمالي اين كشور با
مناطق جنوبي به جنگ داخلي آمريكا منجر شد. اي جنگ چهار سال به طول
انجاميد و در سال 1865 (240 سال قبل ) با اجماع ايالت ها بر سر تفويض
قدرت و مركزيت به كنگره و رئيس جمهور به پايان رسيد.
دستاورد مهم نمونه آمريكايي فدراليسم , ايجاد موازنه قدرت در ميان
ايالت ها از طريق توافق به اعطاي واگذاري اختيارات و قدرت به كنگره و
رئيس جمهور ايالات متحده بود. در نتيجه برپايه سيستم فدرال در آمريكا ,
حمايت و همراهي ايالت ها با كنگره و رياست جمهوري , كمك فراواني به
استقرار و ثبات سياسي اين كشور كرد.
فدراليسم نژادي
تجربه فدراليسم در بلژيك تجربه اي متفاوت از ايالات متحده است .
فدراليسم در بلژيك نه براساس اتحاد فدرال گونه دو كشور جدا از هم كه
براساس اتحاد اجزاي يك كشور با يكديگر ايجاد شده است اجزايي كه يگانه
عامل جدايي . آن ها , تفاوت زباني , فرهنگي و پيشينه تاريخي است . بدين
معنا كه مردم شمال اين كشور به زبان هلندي و مردم جنوب آن به زبان
فرانسوي سخن مي گويند و اين در حالي است كه شمالي ها تا چند دهه پس از
پايان جنگ از سوي جنوبي ها به همكاري خائنانه با آلمان ها متهم شده اند.
سيستم اداري اين كشور در دهه نود قرن گذشته و هم زمان باتحولات نظام
بين الملل ـ به ويژه اروپا ـ براساس سيستم فدرال پايه ريزي شد. ويژگي
الگوي بلژيكي فدراليسم آن است كه در اين نمونه , براي اولين بار , يك
دولت مركزي بسيط به يك دولت مركب فدرال تبديل شد و اتحاد ميان دو
قوميت در حالي صورت گرفت كه هر يك پيشينه تاريخي به طور كامل جدا و
متفاوت از ديگري داشت . ذكر اين نكته ضروري است كه شرايط اقتصادي ,
اجتماعي , سياسي و نيز فضاي اروپايي حاكم بر بلژيك در تسهيل روند
فدراليسم نقش به سزايي داشت و مردم بلژيك آزادانه و بدون آن كه تحت
فشار قرار بگيرند و يا آن كه كشورشان اشغال شده باشد , فدراليسم را
پذيرفته و در كشورشان اجرا كردند.
فدراليسم قومي ـ مذهبي
فدراليسم سوئيس به عنوان كهن ترين كنفدراسيون جهان شناخته
مي شود كه با انعقاد معاهده سال 1921 (1200 ) ميان سه كانتون اوليه
پايه گذاري شد , هرچند اين كشور اكنون فدرال است اما براي حفظ سنت ها
همچنان كنفدراسيون ناميده مي شود. فدراليسم سوئيس از نوع قومي ـ
مذهبي است و در سال 1848 (1227 ) با اتحاد ميان بيست كانتون كاتوليك
و پروتستان تشكيل شده است . دخالت مكرر دولت هاي بزرگ اروپايي و
درگيري هاي طولاني ميان اقوام و مذاهب مختلف در اين كشور ازجمله دلايل
اصلي احساس ضرورت نسبت به برپايي سيستم فدرال بوده است .
اولين تجربه فدراليسم منطقه نيز كشور امارات متحده عربي بوده است
كه از اتحاد امارت هاي ابوظبي و دبي در فوريه 1968 (1347 ) و كمي بعد با
اضافه شدن پنج امارت ديگر تاسيس شده است . براساس اسناد به جا مانده ;
دولت انگليس قصد داشت با تخليه اين منطقه آن را به دولتي واحد متمركز
تبديل كند ليكن اقدامات « شيخ زايد بن سلطان » در اتحاد امارات و برقراري
سيستم فدرال منجر به تاسيس اولين كشور فدرال منطقه گرديد. اكنون نيز
اگرچه اختلاف مذهبي قومي يا نژادي ميان امارت ها ديده نمي شود و پس از
خروج نيروهاي انگليس امكان ايجاد دولتي واحد و مستقل بوده است , اما
هر كدام از امارت ها با حفظ حق قانونگذاري در محدوده خود , بخش
عمده اي از اختيارات را به دولت مركزي واگذار كرده و كشوري فدرال را بنا
نهاده اند.
فدراليسم در عراق
در ماده 63 قانون اساسي عراق آمده است : « ايجاد شوراي قانونگذاري
موسوم به شوراي فدرالي متشكل از نمايندگان مناطق و استان هاي
سازمان نيافته در يك منطقه كه تشكيل اين شورا و شروط عضويت در آن و
وظايفش در قانوني كه به تصويب دو سوم نمايندگان مجلس مي رسد
مشخص مي شود » .
براساس آنچه در قانون اساسي پيشنهادي عراق آمده است ; مي توان
استنباط كرد كه فدراليسم اين كشور به شكل قومي ـ اداري است . براي نمونه
برپايي استان كردستان از آن جهت كه سكنه « كرد » خواهد داشت براساس
قوميت است اما جنبه اداري فدراليسم كه در مفهوم شوراي فدرال
پنهان شده بدين مفهوم است كه يك يا دو منطقه همجوار يا محصور در
مناطق كردنشين صرف نظر از تفاوت هاي قومي و مذهبي خود ـ به دليل
ماهيت غيركردي خود به عنوان مناطق « سازمان نيافته » ملزم به تنظيم قوانين
خود با استان كردستان خواهند بود. اين شيوه در هيچ كدام از نظام هاي
فدرال شناخته شده جهان مرسوم نبوده است زيرا سيستم فدرال آن سيستم
دوگانه قومي ـ اداري است . در اين راستا به استناد « تبديل سيستم دولت
مركزي به دولت فدرال » يا ايجاد « نظام فدرال مبتني بر قوميت » به فدراليسم
بلژيك نيز نمي توان استناد كرد زيرا در فدرالسيم از نوع بلژيكي آن , ميان دو
قوميتي اتحاد به وجود آمده كه با وجود داشتن اختلاف فرهنگي داراي تمركز
جغرافيايي مشخصي هستند به نحوي كه هلندي زبان ها در شمال و
فرانسوي زبان ها در جنوب مستقر شده اند , حال آن كه در عراق ـ دست كم در
بخش عربي آن كه سه چهارم كشور را دربرمي گيرد ـ اقوام در يك موقعيت
متمركز جغرافيايي استقرار نيافته اند. فدراليسم عراق به فدراليسم مبتني بر
مذهب سوئيس نيز شباهتي ندارد زيرا جمعيت شيعه و سني آن از نظر
جغرافيايي درهم آميخته اند و دليل سني نشين يا شيعه نشين ناميدن يك
منطقه , نه بافت يك دست شيعه يا يك دست سني كه اكثريت شيعه و سني
مستقر در آن منطقه است درحالي كه كانتون هاي سوئيس , بافت مذهبي به
طور كامل متفاوت از يكديگر دارند. بنابراين تنها در صورتي مي توان از
فدراليسم در عراق سخن گفت كه اين سيستم فدرال (در صورتي مذهبي بودن
يا نژادي بودن ) آن گونه كه در قانون اساسي عراق پيش بيني شده است ; داراي
مناطق متمركز جغرافيايي , مذهبي يا نژادي باشد حال آن كه اين شرايط در
عراق مهيا نيست جز در صورت ايجاد تمركز كه آن هم منجر به دگرگوني
دربافت جمعيتي و در نتيجه جنگ داخلي خواهد شد. نكته قابل تامل ديگر
آن است كه اصولا در نظام هاي فدرال نوعي يگانگي در شخصيت بين المللي
وجود دارد يعني تنها دولت مركزي فدرال در خانواده بين المللي مطرح است
نه يكايك دولت هاي عضو , بدين ترتيب رسيدگي به امور مربوط به روابط
بين الملل تنها در صلاحيت دولت مركزي است .
نگاهي به بند چهارم ماده 117 قانون اساسي عراق بدعتي شگفت انگيز و
بي سابقه اي را نشان مي دهد , چرا كه در آن به مناطق و استان ها اجازه داده
است كه در سفارت خانه ها و دفاتر نمايندگي هاي عراق در خارج از كشور ,
دفتر و نماينده داشته باشند. اين امر كه به وضوح دخالت مناطق در
صلاحيت بين المللي و انحصاري دولت مركزي است ازجمله مسايلي است
كه در هيچ كدام از نظام هاي فدرال وجود نداشته است و نشان مي دهد
سيستم اداري عراق بيش از آن كه به سيستم فدرال شباهت داشته باشد به
نوعي سيستم كنفدرال كه در آن مناطق و ايالت ها از استقلال بيشتري از
سيستم فدرال دارند , شباهت دارد.
مساله قابل توجه ديگر در گفته هاي طرفداران سيستم فدراليسم براي
اداره عراق آن است كه از نظر اين دسته , « فدراليته با توجه به زمينه مساعدي
كه براي رشد دموكراسي و رشد اقتصادي فراهم مي كند نقش به سزايي , در
رفع مشكلات مردم عراق ايفا خواهد كرد حال آن كه سيستم تمركزگرا , ضمن
بازگرداندن دوباره استبداد و توزيع ناعادلانه ثروت , سبب ركود سياسي ـ
اقتصادي و مخدوش شدن آزادي هاي فردي و اجتماعي شهروندان عراقي
خواهد شد » اين درحالي است كه نگاهي گذرا به تجربه ملت ها در استفاده از
شيوه فدرال يا تمركزگرا نشان مي دهد; فدراليسم ضرورتا به دموكراسي و
رفاه اقتصادي منجر نمي شود همچنان كه سيستم تمركزگرا نيز ضرورتا به
استبداد و ركود اقتصادي منتهي نمي شود مثال عيني اين واقعيت سيستم
تمركزگراي سوئد است كه در عين حال يكي از بهترين دموكراسي هاي جهان
را براي اين كشور به ارمغان آورده است و از آن سو سيستم فدرال اتحاد
شوروي سابق و يوگسلاوي است كه نمود عيني كشورهاي استبدادزاده تلقي
مي شدند.
از نظر رفاه اقتصادي نيز وضع به همين گونه است ژاپن , فرانسه و ايتاليا
در حالي از رشد و شكوفايي اقتصادي بهره مندند كه نظام تمركزگرا بر اين
كشور حاكم است حال آن كه اتيوپي قحطي زده و فقير به شيوه فدرال اداره
مي شود.
بنابراين مي توان گفت كه به استناد اتخاذ شيوه فدرال نمي توان به آينده
عراق خوشبين بود ضمن آن كه نبايد از اين مساله غافل بود كه فدراليسم از
نوع عراقي آن , به دليل ناديده انگاشتن مسايل كليدي تجربه هاي موفق
فدراليسم در جهان و بدعت گذاري هايي كه با روح فدراليسم در تضاد است
با مشكلات و چالش هاي عديده اي مواجه خواهد شد.
برگرفته از ماهنامه دفتر مطالعات سياسي و بين المللي
اصولا در نظام هاي فدرال نوعي يگانگي در شخصيت
بين المللي وجود دارد يعني تنها دولت مركزي فدرال در
خانواده بين المللي مطرح است نه يكايك دولت هاي عضو ,
بدين ترتيب رسيدگي به امور مربوط به روابط بين الملل تنها در
صلاحيت دولت مركزي است
نگاهي به بند چهارم ماده 117 قانون اساسي عراق بدعتي
شگفت انگيز و بي سابقه اي را نشان مي دهد , چرا كه در آن به
مناطق و استان ها اجازه داده است كه در سفارت خانه ها و دفاتر
نمايندگي هاي عراق در خارج از كشور , دفتر و نماينده داشته
باشند
سيستم اداري عراق بيش از آن كه به سيستم فدرال شباهت
داشته باشد به نوعي سيستم كنفدرال كه در آن مناطق و
ايالت ها از استقلال بيشتري از سيستم فدرال دارند , شباهت
دارد
فدراليسم ضرورتا به دموكراسي و رفاه اقتصادي منجر
نمي شود همچنان كه سيستم تمركزگرا نيز ضرورتا به استبداد و
ركود اقتصادي منتهي نمي شود
نبايد از اين مساله غافل بود كه فدراليسم از نوع عراقي آن ,
به دليل ناديده انگاشتن مسايل كليدي تجربه هاي موفق
فدراليسم در جهان و بدعت گذاري هايي كه با روح فدراليسم
در تضاد است با مشكلات و چالش هاي عديده اي مواجه خواهد
شد
