به بهانه اجلاس دو روزه لوكزامبورك جهت تصويب پيش نويس قانون اساسي جديد اتحاديه اروپا به گفته كارشناسان توافق 25 كشور اروپايي برروي مفاد پيش نويس قانون اساسي اتحاديه اروپا اولين چالش در مسير راه اروپاي گسترش يافته به شمار مي رود.
نشست دو روزه بروكسل با حضور روساي جمهوري و نخست وزيران كشورهاي عضو جديد و قديم اين اتحاديه براي رسيدن به يك توافق حكايت از حساسيت اين قانون اساسي براي آينده اقتصادي و سياسي اروپا و مفاد آن براي تمامي كشورهاي اين سازمان دارد.
قانون اساسي اروپا كه ثمره تلاش 18 ماهه نهاد كنوانسيون اروپا به رياست والري ژيسكاردستن بوده قرار است پس از تصويب تمامي كشورهاي عضو از سال 2006 ميلادي (1385 ) جايگزين معاهدات موجود كه از سال 1957 ميلادي بر كشورهاي عضو حاكم بوده است شود.
« والري ژيسكاردستن » رييس جمهوري پيشين فرانسه و رئيس نهاد كنوانسيون اروپا بيشترين فعاليت را براي تدوين پيش نويس قانون اساسي اين اتحاديه به عمل آورد. رهبران كشورهاي عضو اتحاديه اروپا در نشست 30 خرداد 1382 پيش نويس مذكور را كه توسط هياتي به رياست « ژيسكاردستن » تهيه شده و پايه قانون اساسي آينده آن محسوب مي شود پذيرفتند. در اين پيش نويس تغييرات عمده اي در تشكيلات اتحاديه اروپا پيش بيني شده است . اين پيش نويس نتيجه فعاليت دو ساله نهاد كنوانسيون اروپا بود و اعضاي 105 نفري اين نهاد توانستند در خردادماه سال جاري در بروكسل برروي اصول و مواد مندرج در آن به توافق برسند.
ژيسكاردستن در تدوين اين قانون اساسي سعي كرد تا در چارچوب سه ايده محوري شامل تصويب قوانين قطعي براي ايجاد ثبات در قانون اساسي پيش بيني مواد براي افزايش و ظرفيت ورود اعضاي جديد و فهم آسان اين قانون 59 ماده اين اساسنامه به همراه مقدمه آن را تدوين و به تصويب اين نهاد برساند.
در نشست بروكسل دو جناح در مقابل يكديگر قرار داشتند گروه فرانسه آلمان و سه كشور هلند بلژيك و لوكزامبورگ از يك سو و كشورهاي لهستان و اسپانيا از سوي ديگر بيشترين رويارويي را با يكديگر داشتند.
براساس قوانين مندرج در پيش نويس قانون اساسي اتحاديه اروپا براي تصويب اساسنامه راي مثبت تمامي كشورهاي عضو ضروري است و يك كشور مي تواند با راي منفي خود مانع از تصويب آن شود.
بحث اصلي مورد اختلاف 25 كشور شركت كننده در اين نشست در حقيقت در مورد نحوه تصميم گيري در نهادهاي مختلف اين سازمان است .
براساس پيش نويس قانون جديد اين اتحاديه داراي سه نهاد اصلي شوراي اروپا كميسيون اروپا و دادگاه حقوق بشر است كه هر يك از كشورها درصددند تا وزنه خود را در اين نهادها افزايش دهند.
درگيري در خصوص اين امر چنان بر كشورهاي عضو سايه افكنده است كه حتي « رومانو پرودي » رييس كميسيون اروپا به كشورها هشدار داده است كه از هرگونه چانه زني و رسيدن به توافقي كه نتواند توجيه كننده اين امر باشد خودداري كنند.
پيشينه
قاره اروپا به دليل ساختار فرهنگي و نژادي آن نسبت به ديگر مناطق جهان از همگوني و يكپارچگي نسبي بيشتري برخوردار است . پس از پايان جنگ جهاني دوم كشورهاي اروپايي اقدامات مهمي براي همگرايي اقتصادي و وحدت سياسي انجام دادند. همواره دو گرايش در ميان كشورهاي اروپايي در مورد همگرايي وجود داشته است :
1 ـ كشورهاي فرانسه و آلمان با توجه به پيشينه تاريخي و فرهنگي خود خواهان وحدت سياسي به شكل فدراليسم بودند.
2 ـ كشور انگلستان كه از حمايت ايالات متحده برخوردار بود خواهان نوعي آتلانتيسم بود.
كنگره لاهه در سال 1948 تشكيل شد و شوراي اروپا از دل اين كنگره متولد شد. از همان ابتدا كشورهاي اروپايي به اين نتيجه رسيدند كه براي تحقق وحدت سياسي كه امري مشكل و مستلزم زمان است وحدت اقتصادي كه در زماني كوتاه تر قابل دستيابي است لازم است . در نتيجه « روبرت شومان » وزير امور خارجه فرانسه ملقب به پدر اروپا در اعلاميه خود در آوريل 1950 از آلمان خواست تا صنايع توليد زغال و فولاد را به صورت مشترك در دو كشور و حتي در سطحي گسترده تر مديريت كنند. اين اعلاميه به زودي مورد توجه ديگر كشورهاي اروپايي قرار گرفت و در 18 آوريل 1951 كشورهاي فرانسه آلمان ايتاليا هلند بلژيك و لوكزامبورگ در پاريس معاهده اي ) را به وجود ECSC را امضا كردند كه جامعه زغال و فولاد اروپا ( آورد.
بدين ترتيب جامعه زغال و فولاد اروپا نخستين گام عملي و موفق براي وحدت اروپا بود. اين جامعه صنايع زغال سنگ و فولاد را از حيطه مديريت ملي خارج كرد و آن ها را تحت رهبري يك نهاد فراملي قرار داد.
در ژوئن سال 1955 رهبران كشورهاي بنلوكس (بلژيك هلند لوكزامبورگ ) بار ديگر ايده پيشبرد اتحاديه اروپا را در جريان اجلاس « مسينا » مطرح كردند و اين روند منجر به معاهده ) و EEC رم در 25 مارس 1957 و ايجاد جامعه اقتصادي اروپا ( ) شد . بعدها كشورهاي Euratom جامعه انرژي اتمي اروپا ( انگلستان ايرلند دانمارك يونان اسپانيا و پرتغال نيز به جامعه اروپا پيوستند و تعداد اين جامعه به 12 عضو افزايش يافت .
در ماده 4 معاهده رم تشكيل يك پارلمان اروپايي به عنوان ) پيش بيني شد Euratom EEC ECSC ركن مشترك سه جامعه ( و در نتيجه در 30 مارس 1962 سه مجمع جامعه هاي زغال و فولاد اقتصادي و انرژي اتمي در هم ادغام شدند و پارلمان اروپايي عملا به وجود آمد.
در سپتامبر 1983 پارلمان اروپا طرح مقدماتي عهدنامه اتحاديه اروپا را كه قرار بود به صورت قانون اساسي جامعه اروپايي درآيد به تصويب رساند. پارلمان اروپا رئوس اساسي طرح قانون اروپاي واحد را در ژانويه 1986 تصويب كرده و با اعتباريافتن قانون اروپاي واحد از تاريخ اول ژانويه سال 1987 (11 دي 1365 ) گام عملي و موثر در جهت تحقق اروپاي متحد برداشته شد. تاكيد بر همكاري هاي سياسي در اين قانون باعث شد كه نام جامعه اقتصادي اروپا به جامعه اروپايي و بعد از برگزاري اجلاس سران در ماستريخت در 10 دسامبر 1991 (19 آذر 1370 ) به اتحاديه اروپا تبديل شود . با امضاي معاهده ماستريخت در 7 فوريه سال 1992 (18 بهمن 1370 ) تاسيس اتحاديه اروپايي بر سه ركن پايه گذاري شد كه مهم ترين آن وحدت اقتصادي يعني ايجاد يك اتحاديه پولي با پولي مشترك و يك بانك مركزي مشترك براي تمام كشورهاي عضو تا سال 1999 بود . دو ركن ديگر عبارت بودند از : سياست خارجي و امنيتي مشترك و همكاري حقوقي .
در سال 1995 كشورهاي فنلاند سوئد و اتريش به عضويت اتحاديه اروپا درآمدند و تعداد اعضا را به 15 عضو ارتقا دادند . حركت نهايي و سرنوشت ساز به سوي ايجاد يك اروپاي فدرال در 14 ژانويه 1998 (24 دي 1376 ) با ورود يورو به عنوان پول واحد 11 كشور عضو منطقه يورو به معرض نمايش گذاشته شد . اتحاديه اروپا هم اينك چند چالش عمده فراروي خود دارد;
1 ـ ناسازگاري هاي اروپا ازجمله آن ها چالش هاي اساسي اتحاديه اروپا سياست خارجي و امنيتي مشترك نحوه دفاع از ارزش هاي دموكراسي و حقوق بشر و معضلات ناشي از مهاجرت را مي توان نام برد.
2 ـ گسترش اتحاديه اروپا كه مطمئنا در آينده موجب تحولات عمده اي در داخل اتحاديه خواهد شد.
3 ـ اختلافات دولت هاي عضو در مورد مسائل مختلف داخل و بيرون اتحاديه اروپا.
4 ـ تقابل اروپا با آمريكا كه اخيرا با حمله آمريكا و انگلستان به عراق اين تقابل آشكارتر شده و حتي در مواقعي موجب بروز اختلاف نظرهاي شديدي ميان كشورهاي عضو اتحاديه اروپا شده است .
چشم اندازهاي آتي همگرايي در اروپا نيز عبارت هستند از :
1 ـ فدراليسم اتحاديه اروپا : يوشكا فيشر وزير امور خارجه آلمان در 12 مه سال 2000 (22 ارديبهشت 1379 ) طي يك سخنراني در دانشگاه هامبولرت برلين تحت عنوان « از كنفدراسيون تا فدراسيون ; تاملاتي در مورد همگرايي اروپا » به تشريح مراحل تاسيس يك فدراسيون اروپايي پرداخت . فيشر با طرح اين سوال كه چگونه يك شوراي متشكل از 30 رئيس دولت و حكومت را تجسم كنيم تغيير اتحاديه به پارلمانتاريسم كامل در يك فدراسيون اروپايي را پيشنهاد داد كه علاوه بر پارلمان اروپايي به يك حكومت اروپايي كه در داخل فدراسيون به اعمال كاركردهاي قانونگذاري و اجرايي مي پردازد نياز خواهد داشت . فيشر در ادامه اظهار داشت همگرايي سياسي اروپا بايد برپايه تقسيم حاكميت بين اروپا و دولت ملي باشد به اين معنا كه پارلمان اروپايي بايد هميشه نماينده دو چيز باشد يكي اروپاي دولت ها و ملت ها و ديگري اروپاي شهروندان و اين امر مستلزم پارلمان اروپايي متشكل از دو مجلس خواهد بود كه يكي از آن ها شامل اعضايي مي شود كه به طور همزمان اعضاي مجلس ملي خود نيز خواهند بود.
2 ـ تدوين قانون اساسي اتحاديه اروپا : پارلمان اروپا در 18 نوامبر 1999 (27 آبان 1378 ) باتصويب قطعنامه اي خواستار تدوين قانون اساسي اتحاديه اروپا در جهت نزديك ترشدن نهادهاي اروپايي به شهروندان و قابل درك كردن مسئوليت هاي نهادهاي مشترك اتحاديه شد. اين قطعنامه همچنين خواستار تقسيم اين قانون اساسي به دو بخش شد :
يك بخش قانون اساسي شامل اهداف اتحاديه حقوق اساسي و مواردي در ارتباط با نهادها و فرايند تصميم گيري .
يك بخش در تفسير سياست هاي مشترك و پيش بيني بازنگري و منعطف كردن مقررات .
اجلاس شوراي اروپايي در 4 ژوئن 1999 (14 خرداد 1379 ) در كلن خواستار تدوين اين منشور شد و گروه مسئول تهيه منشور تحت عنوان « كنوانسيون آينده اروپا » كار خود را در دسامبر 1999 آغاز كرد .
قانون اساسي جديد اتحاديه اروپا
از 25 سپتامبر سال 1999 (سوم مهر 1378 ) كميسيون اروپا با حمايت پارلمان اروپا اصلاحات در اتحاديه اروپا را به منظور هموارساختن مسير آينده گسترش اتحاديه و ثبات بخشيدن به سيستم كاري نهادهاي اروپايي آغاز كرده است . يكي از مهمترين اصلاحاتي كه صورت پذيرفت تدوين قانون اساسي جديد براي اتحاديه اروپا بود.
تا پيش از تدوين يك قانون اساسي مدون براي اروپا ديوان دادگستري اروپا معاهدات تاسيس را تحت عنوان « منشور قانون اساسي » توصيف مي كرد. معاهدات تاسيس اسناد درجه اولي هستند كه ميان دولت هاي عضو اتحاديه منعقد شده و از چندين بخش جزئي تشكيل شده اند و به منزله قانون اساسي اتحاديه اروپا محسوب مي شوند. مانند معاهده پاريس معاهده رم معاهده الحاق سند واحد اروپايي معاهده اتحاديه اروپايي (ماستريخت ) معاهده اصلاحيه معاهده اروپا (آمستردام ) معاهدات چهارگانه عضويت معاهدات دوگانه بودجه و كنوانسيون هاي مختلف ديگر كه اصلاح كننده ساختار اصلي نهادي اتحاديه اروپا هستند.
با اين وجود قانون اساسي اتحاديه اروپا بيشتر از آن كه بر پايه معاهدات تاسيس باشد تاكنون بر پايه نهادينه شدن تدريجي نظام حقوقي اتحاديه اروپا در قوانين اساسي دولت هاي عضو قرار داشته است . بر همين اساس اكنون نظام حقوقي اتحاديه اروپا مستقل و برتر از نظام حقوقي داخلي دولت هاي عضو در تمام كشورهاي اتحاديه قابل اجرا است .
تدوين پيش نويس قانون اساسي اروپا به عنوان مهم ترين رويداد از زمان تصويب معاهده رم در سال 1950 محسوب مي شود. رياست هيات تدوين كننده پيش نويس قانون اساسي اروپا را « والري ژيسكا ردستن » برعهده داشته است . اين پيش نويس پس از 15 ماه بحث و گفت وگو سرانجام در روز 22 خرداد 1382 در بروكسل به تصويب مقامات و حقوق دانان اتحاديه اروپا رسيد و قرار شد پيش نويس قانون اساسي اروپا براي تصويب به اجلاس سران كشورهاي عضو اتحاديه اروپا كه در 30 خرداد 82 در يونان تشكيل خواهد شد تسليم شود.
اجلاس سران اتحاديه اروپا در روزهاي 28 29 و 30 تير 82 در حومه شهر « تسالونيكي » يونان در واقع اولين فرصت رهبران اين اتحاديه براي مذاكره رودررو در مورد پيش نويس قانون اساسي پيش از اجلاس اكتبر اتحاديه اروپا در ايتاليا براي بررسي طرح نهايي بود . در اين نشست سران 25 كشور اروپايي ازجمله سران 10 كشوري كه قرار است سال آينده به اتحاديه اروپا ملحق شوند شركت كردند.
در پيش نويس قانون اساسي اروپا تغييرات عمده اي در تشكيلات اين اتحاديه پيش بيني شده است كه عمده ترين آن ها عبارت اند از :
1 ـ شوراي اروپا با اكثريت كيفي شخصي را به عنوان رئيس اتحاديه اروپا انتخاب خواهد كرد. مدت رياست اين فرد دو سال و نيم بوده و يك بار نيز قابل تمديد است . البته فرد انتخاب شده بايد توسط پارلمان اروپا تاييد شود.
2 ـ شوراي اروپا با موافقت رئيس كميسيون اروپا با اكثريت كيفي فردي را به عنوان وزير خارجه اتحاديه اروپا تعيين خواهد كرد.
وزير خارجه اتحاديه اروپا سياست امنيتي و خارجي اين اتحاديه را هدايت خواهد كرد.
3 ـ در اين پيش نويس نقش پررنگ تر و مهم تري براي تدوين حقوق جديد به پارلمان اروپا داده شده است .
4 ـ در قانون اساسي جديد اتحاديه اروپا توان تعيين و تحقق يك سياست امنيتي و خارجي خواهد داشت و دولت هاي عضو به طور فعال و صريح از سياست امنيتي و خارجي مشترك اتحاديه حمايت خواهند كرد.
5 ـ در پيش نويس قانون اساسي اروپا توجهي به مسائل مذهبي نشده و حتي در آن نامي از خداوند آورده نشده است .
6 ـ براساس پيش نويس قانون اساسي اروپا كشورهاي عضو اتحاديه در بسياري از نهادها و ارگان هاي كميسيون اروپا حق وتوي خود را از دست خواهند داد.
ديدگاه ها و نظريات
يونان معتقد است چارچوب قانون اساسي جديد اروپا باعث مي شود كه اتحاديه در صحنه جهاني به صورت يك شريك مساوي براي آمريكا در بيايد. خاوير سولانا رئيس بخش سياست خارجي اتحاديه اروپا طرحي دردست تهيه دارد كه در آن همكاري نزديك تر نظامي و تعيين بودجه نظامي بيشتر براي مقابله با تهديدهاي ناشي از تروريسم و سلاح هاي كشتار جمعي پيش بيني شده است . به گفته خبرنگار بي .بي .سي تهيه متن نهايي قانون اساسي اروپا كاري دشوار است و بايد با ارائه طرحي براي گسترش اتحاديه اروپا به 25 كشور توانايي ايجاد توازن ميان خواسته هاي متفاوت گروه هاي متعدد را داشته باشد. در قانون اساسي اروپا سمت هاي تازه نوعي توازن قوا ميان كشورهاي عضو و در برخي زمينه ها نوعي حاكميت گروهي پيش بيني شده است . همچنين كشورهاي عضو اتحاديه هنوز درباره برخي جنبه هاي اين پيش نويس دچار اختلاف نظر هستند.
دولت هاي فرانسه آلمان ايتاليا و يونان به طور كلي از طرح پيش نويس قانون اساسي اروپا حمايت مي كنند. نخست وزير يونان تصويب اين پيش نويس را مهم خواند و از 20 ژوئن سال 2003 به عنوان روز يكپارچگي اتحاديه اروپا نام برد . وي در مراسم افتتاحيه نشست سران اتحاديه اروپا در اين كشور مخالفت هاي موجود با قانون اساسي اروپا را بي اهميت شمرد.
والري ژيسكاردستن رئيس كنوانسيون آينده اروپا اظهار داشت : « اروپاييان خواهان يك قانون اساسي بودند و ما آن قانون را به آن ها تقديم مي كنيم » .
رومانو پرودي رئيس كميسيون اروپا در اجلاس سران گفت : « ما اتحاديه اي آزادتر و ساده تر خواهيم داشت كه شهروندان آن بهتر قادر به فهم آن خواهند بود. »
توني بلر نخست وزير انگليس معتقد است آن چه اهميت ويژه دارد اين است كه ما يك اروپاي متشكل از ملت ها مي خواهيم نه يك ابردولت فدرال .
يوشكا فيشر وزير خارجه آلمان مي گويد : « از نظر من قانون اساسي اتحاديه اروپا مهم ترين معاهده از زمان تشكيل جامعه اقتصادي اروپا محسوب مي شود. »
دومينيك دوويلپن وزير امور خارجه فرانسه اظهار داشت : « ما يك دوران سياسي جديدي را ايجاد كرده ايم ; كارآمدي بيشتر و نقشي پررنگ تر براي اروپا در عرصه جهاني . »
پالاسيو وزير امور خارجه اسپانيا نيز معتقد است ; « اين قانون اساسي يك انقلاب حقوقي بي سابقه است . اين قانون صرفا يك خطابه نيست بلكه به ديپلماسي قرن 19 كه در آن توافقات ميان دولت ها پشت درهاي بسته صورت مي گرفت پايان مي دهد » .
پيش نويس قانون اساسي اتحاديه اروپا مخالفاني نيز دارد ازجمله كشورهايي همچون انگلستان و اسپانيا كه خواستار اجراي اصلاحاتي به ويژه در زمينه حق وتوي اعضا پس از پيوستن 10 عضو جديد به اين اتحاديه هستند .
دولت انگليس خواستار تصويب طرحي مبني بر تاسيس اردوگاه پناهندگان بيرون از مرزهاي اين اتحاديه شده است . مطرح شدن اين طرح موجب مخالفت گروه هاي حامي حقوق بشر شده است . تلاش واتيكان و حزب دموكرات مسيحي براي توجه كردن به ويژگي هاي نژادي ديني و جغرافيايي در قانون اساسي اتحاديه بي نتيجه ماند. عدم توجه به مسائل مذهبي در اين قانون رم و حزب دموكرات مسيحي را به شدت آزرده كرده و برخي از اعضاي حزب حتي تصويب قانوني را كه در آن حتي نامي از خداوند نيز آورده نشده تحريم كرده اند.
كشورهاي كوچكي همچون لوكزامبورگ هلند و پرتغال بيم آن دارند كه در صورت پذيرش شرايط جديد قدرت خود را در مقابل كشورهاي بزرگ تر از دست بدهند. آن ها در مورد رياست جديد شوراي اروپا از اين جهت نگرانند كه رئيس جديد ممكن است كميسيون اروپا را تضعيف كند زيرا كميسيون همواره حامي سنتي كشورهاي كوچكتر عضو اتحاديه بوده است .
ارزيابي
مي توان گفت كه كشورهاي اروپايي به دليل موقعيت جغرافيايي و فرهنگي خاصي كه دارند ناچار به همگرايي در بسياري از زمينه ها هستند. ازجمله مسائلي كه اروپاييان ناچار به همكاري نزديك در آن ها هستند مي توان به مسائل امنيتي دفاعي و اقتصادي اشاره كرد. تا پيش از فروپاشي شوروي سابق مسائل امنيتي و دفاعي اروپا تحت الشعاع رقابت دو ابرقدرت موجود در جهان جنگ سرد قرار داشت و خود كشورهاي اروپايي تقريبا توانايي تصميم گيري به صورت مستقل را نداشتند. اما پس از فروپاشي شوروي و پايان جنگ سرد اتحاديه اروپا به اين نتيجه رسيد كه مي تواند نقشي نه هم طراز ايالات متحده ولي بيش از زمان جنگ سرد در صحنه جهاني ايفا كند.
به طور حتم اتحاديه اروپا در زمينه مسائل اقتصادي بيش از زمينه هاي ديگر موفق به همگرايي ميان اعضاي خود شده است و تبلور اين موفقيت را مي توان در به جريان افتادن پول واحد اروپايي (يورو) در اوايل قرن 21 مشاهده كرد . تصويب پيش نويس قانون اساسي جديد اتحاديه اروپا مطمئنا راه را براي همگرايي بيشتر دولت هاي عضو در ديگر زمينه ها به ويژه در زمينه مسائل امنيتي و دفاعي هموار خواهد كرد هر چند همگرايي در اين زمينه ها به دليل گرايشات بسيار متفاوتي كه در ميان اعضاي اتحاديه وجود دارد كار ساده اي به نظر نمي رسد. به عنوان نمونه در جنگ جاري آمريكا عليه عراق برخي از كشورهاي اتحاديه اروپا همچون انگلستان و اسپانيا آشكارا با آمريكا همكاري كردند ولي برخي ديگر از كشورهاي عضو اتحاديه همچون فرانسه و آلمان با اين عمل آمريكا مخالفت كردند. اين مساله نشان داد كه همگرايي كشورهاي اتحاديه اروپا در زمينه هاي يادشده كاري بس دشوار بود و به زمان بيشتري نياز دارد.
اما به هر حال تصويب پيش نويس قانون اساسي اتحاديه اروپا را مي توان گام بسيار مهمي براي همگرايي اعضاي اتحاديه محسوب كرد زيرا اين قانون توسط تمام اعضاي اتحاديه تهيه و تاييد شده و لذا براي تمام كشورهاي عضو لازم الاجرا خواهد بود. البته احتمال اعمال اصلاحاتي در برخي موارد اين قانون تا زمان تصويب نهايي وجود دارد. دليل اين امر را هم مي توان مخالفت برخي كشورهاي عضو اتحاديه با برخي موارد آن ذكر كرد.
براساس پيش نويس قانون اساسي اتحاديه اروپا قرار است اين اتحاديه صاحب يك رئيس و يك وزير خارجه مشترك باشد
در پيش نويس قانون اساسي اروپا هيچگونه توجهي به مسائل مذهبي نشده و حتي نامي از خداوند در آن آورده نشده است
پيش نويس قانون اساسي جديد اروپا كه در 30 خرداد سال جاري توسط هيئتي به رياست « ژيسكاردستن » تهيه شده قرار است پايه قانون اساسي همه كشورهاي اروپائي محسوب شود